章丘律师

遏制中介腐败须规范行政权力运行

在近日举行的中纪委第六次全体会议上,中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在工作报告中谈及,“整治行业协会、市场中介组织违规违法问题,研究制定社会领域防治腐败工作指导意见,努力形成各方面积极参与、共同推进反腐倡廉建设的社会氛围”。

种种迹象表明,原本是“宏观调控与市场调节相结合中不可缺少的环节”的社会中介组织,正在成为权力寻租与市场经济之间的重要灰色通道。

业内人士就此指出,通过中介的行贿较为隐蔽,查处起来也相对困难。

不久前,广东省广州市海珠区人民检察院关于资产处置领域职务犯罪的专项预防调查报告表明,近年来,在国家资产处置、公共资源交易中,拍卖行、资产评估机构等市场中介组织逐渐兴起。市场中介组织在促进国有资产合理处置、公共资源公平交易的同时,也存在通过行贿等不法手段承揽业务、牟取利益、腐蚀官员的行为,造成国有资产流失等问题。事实表明,市场中介已成为腐败的新领域。

在海珠区检察院查获的一起重大资产处置行贿案件中,14名行贿人多是市场中介“翘楚”,其中10人属于中介从业人员,而且所属中介行业的专业性特别强,其中拍卖机构从业人员5件5人,评估机构从业人员2件2人,律师从业人员3件3人。

上述调研报告进一步表明,资产处置领域的大多数中介组织,面对的拍卖标的巨大,少则数百万元,多则数亿元。行贿人为了获得高额回报,出手特别大方,少则几万元,多则数十万元,甚至上百万元。如某拍卖行负责人为了获得一个价值数十亿元的拍卖物业项目,竟送给负责该标的某负责人贿赂款70余万元。此外,这类市场中介机构由于专业性强,中介人员更热衷于“放长线钓大鱼”的细水长流方式。在一些系列案中,行贿人持续作案、多次作案、多头行贿的现象较为普遍。

记者了解到,中介腐败并不仅限于资产处置领域。

一名现居住在北京的地方退休官员告诉记者,在他任职期间,有时会到北京出差,主要就是为了联系各个部办委项目或者审批的事。

“后来,我发现一些曾在部委工作的人都开了公司,具体就是帮我们这些地方来的人跑项目。比如一笔50万元的拨款,对方帮你‘跑’下来了,就得有一定的提成。”这名退休官员说。

这名退休官员告诉记者,来北京的次数多了,他开始留心中介组织的状况,发现在某些地方,有关部门和中介之间出现了“合谋”的迹象。

“具体说,就是个别部门为了拉业务和谋求权力部门、特殊行业的特殊授权,不惜以高额回扣为诱饵,大搞强制性服务和乱收费,大喊服务‘口号’。通过这种方式,大多数中介业务被权力部门和特殊行业指定的中介机构瓜分。”这名退休官员说,他曾亲眼看到,某地银行与一家会计师事务所的协议上写明:“中介费按四六分成”。

北京市海淀区人民检察院反贪局局长罗猛也向记者介绍了一些通过中介较为隐蔽的行贿受贿方式。“受贿人找你要钱,并不是直接找你要,而是换了一种形式。比如受贿人有个朋友做咨询公司,就问行贿人是否有一些咨询业务或有什么业务能从咨询公司走一下,形成一种变相的行贿受贿。出钱人和咨询公司签咨询合同,然后付一部分钱,做一些没有太大意义的咨询业务”。

据罗猛介绍,在工程招标进行暗箱操作时,中介组织也会“发挥作用”。“一些咨询公司或者中介公司声称能让人中标,投标方于是与中介公司签订合同。这类中介公司不一定能提供标底,但可以提供专家名单,虽然不确定最终抽中的专家,但投标方给全部专家做工作也是可以的。咨询公司或者中介组织的资源一般是从有关部门那里得来的,通过这样一种方式卖情报,从而转换了一种形式使行贿受贿过程更加隐蔽”。

来自上海市黄浦区人民检察院的一组数据表明,中介组织犯罪伴随着经济快速发展逐步出现,并呈现频发趋势。比如,2005年到2007年底,黄浦区人民检察院先后侦破了10余件与中介行业中介活动有关的贿赂犯罪案件,涉及金融理财、产权交易、工程监理等诸多环节。而在2004年前,中介机构贿赂犯罪的情况还很少出现。

黄浦区检察院的一名研究人员称,一般来说,中介贿赂犯罪案件中涉及的“中介人”可分为两类:一类是职业中介人,即专门的中介组织、机构或在其中任职的个人,他们的主要职能就是为委托方提供形形色色的中介服务,包括传递信息、居中协调、专业咨询甚至居间管理等；另一类是非职业中介人,他们并不从事专门的中介活动,只在某些业务活动中兼具了中介的性质,如银行、证券公司等金融机构在一些金融理财业务中也承担了咨询、服务、托管等中介职能。

中国社会科学院副研究员林跃勤为“中介腐败”所下的定义是,“部分拥有法定授权提供行政服务(公共服务)或准行政服务(准公共服务)职能的社会中介组织出于谋取私利目的滥用职权的行为,是中介机构及从业人员与相关政府机构工作人员以行贿、洗钱或共享其他非法利益或获利机会等互相勾结、谋取非法利益的行为”。

林跃勤告诉记者,“中介腐败”的形式多种多样,但大体可以分为主动独立寻租行为和被动协同寻租行为两类,前者指具有法定行政职能的中介组织为牟利而直接寻租,后者指与权力机构或公权人物共同寻租。“中介腐败”既具有一般意义上的为谋私利而滥用权力的一般腐败特征,又兼有为寻租腐败提供媒介和条件的协同助推腐败的特点。具体来说,其表现形式有:贿赂(行贿与受贿),侵占国有集体资产、投资者权益及公民个人财产以及参与洗钱。

林跃勤认为,中介腐败的一大特点就是依靠其高信息性、信息不对称优势,参与违规违法活动。信息不对称或信息垄断使中介组织容易产生搭便车行为、机会主义和投机钻营。作为市场与社会服务需求者的委托人或者作为其代理人,信息优势、信息垄断和不透明使中介组织具有两头套利的冲动和机会,并利用其在供给者和需求者之间的便利身份违规牟利。

此外,林跃勤还分析说,中介组织本身既滥用职权索贿又为谋取私利而行贿,行贿者和受贿者两者兼任是“中介腐败”的一个显著特点。“中介腐败”既有受贿,也有行贿,业务上的依赖性使中介人的行为容易受到委托方的影响。为了保持稳定的业务量,中介通过给予好处费的方式来获得官员的“关照”。中介贿赂腐败既表现为纵向型贿赂关系,如发生在中介行业与上级主管机关之间的中介机构行贿有关主管领导,以求在业务上获得方便；也表现为横向型贿赂关系,主要发生在中介机构和委托单位之间,他们因业务关系产生了索贿、受贿情形。

“一些中介的腐败方式属于行贿受贿不断发生新变化的情形之一,司法机关目前也没有对这种情况采取一种明确的认定,这属于一种更为隐蔽的犯罪形式,认定起来需要做更多的研究。目前在实践层